Катехизис чиновника

«Майские указы» Владимира Путина в 2013 году стали главным социально-экономическим документом страны, заменив и прогнозы правительства, и программу Кремля — президент столько раз на них сослался, что отказаться от этих обещаний уже невозможно. Путин пошел ва-банк, запретив правительству даже думать о возможном невыполнении указов из-за стагнации, и это фактически главный экономический итог 2013 года. В ближайшее время Россия будет много тратить на социалку и создание новых рабочих мест, невзирая ни на какие кризисы (при этом хуже всего придется регионам с высоким уровнем долга). Впрочем, даже это не гарантирует выполнения всех «майских указов» к 2018 году.

«Майские указы» — это перечень документов, подписанных Владимиром Путиным сразу после инаугурации в 2012 году. Они были составлены на основе предвыборных статей тогда еще премьер-министра, опубликованных в «Ведомостях», «Известиях», «Коммерсанте» и других газетах. Уже в то время аналитики предсказывали, что предвыборные обещания будет сложно исполнить из-за гигантских трат — их реализацию оценили более чем в пять триллионов рублей.

«Майские указы» отличаются от других программных документов или прогнозов правительства и Кремля тем, что в них содержится несколько конкретных целей с не менее конкретным сроком исполнения. Самые известные и грандиозные: увеличение к 2018 году реальной зарплаты в полтора раза, создание к тому же времени 25 миллионов «высокопроизводительных» рабочих мест, рост в полтора раза производительности труда, резкое улучшение позиций в рейтинге Doing Business Всемирного банка.

В первые два срока Путина, а также во время президентства Дмитрия Медведева никаких похожих документов не существовало. Вся экономическая политика начала ХХI века строилась на знаменитом тезисе Путина об удвоении ВВП. Амбициозную задачу в итоге выполнить не удалось, но на карьере Путина это не отразилось. В начале второго десятилетия он не побоялся снова пообещать удвоить ВВП, а затем в очередной раз стал президентом.

Последствия от невыполнения «майских указов» будут куда более существенными — слишком уж конкретные тезисы в них зафиксированы, к тому же Владимир Путин очень активно настаивает на их выполнении.

За 2013 год у правительства и Кремля было несколько шансов «замылить» «майские указы». Одну из попыток предпринял министр экономического развития Алексей Улюкаев, в декабре представивший премьер-министру Дмитрию Медведеву соответствующий доклад. В нем, если верить газете «Коммерсантъ», Улюкаев отметил, что «майские указы» выполнимы только при росте ВВП в 5,3 процента в год, притом что сейчас он составляет меньше двух процентов.

Сразу после того, как содержание доклада стало известно СМИ, ответственные за выполнение «майских указов» ведомства начали уверять журналистов, что о невыполнении президентских задач не может быть и речи. К ним присоединился и сам президент: он заявил, что никакая рецессия «майским указам» не помеха, и раскритиковал тех, кто дает излишне пессимистичные прогнозы. Это, по всей видимости, относилось не только к Улюкаеву, но и к независимым от правительства экономистам. Они считают, что самое опасное в «майских указах» — потенциальное банкротство регионов.

Дело вот в чем: бюджеты регионов во многом формируются из налогов, которые чрезвычайно «отзывчивы» к текущей экономической конъюнктуре; например, из налога на прибыль организаций. В то время, когда темпы экономического роста в стране стремятся к нулю, регионам сложно выполнить даже действующие обещания, а на их плечи в рамках «майских указов» ложатся дополнительные расходы. «Федеральный центр принимает решения, за которые сам платить не собирается, а перекладывает ответственность на региональные власти, которые вынуждены все сильнее влезать в долги», — прокомментировал ситуацию «Ленте.ру» Сергей Жаворонков, старший научный сотрудник направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института Гайдара.

Если предположить, что регионы резко нарастят долги ради выполнения «майских указов», то Кремль окажется перед нетривиальным выбором. С одной стороны, в его силах помочь им, выделив очередные средства из федерального бюджета. С другой — ответственность за потенциальное невыполнение указов легко перенести на местную и региональную власть, так что, возможно, московские чиновники не будут заинтересованы в том, чтобы спешить с помощью.

Оценить выполнение «майских указов» по итогам 2013 года довольно сложно — просто потому что время еще не пришло. Россия начала уверенно расти в рейтинге Doing Business, но успеет ли страна к 2018-му подобраться хотя бы к 20 месту, неизвестно: для этого придется обойти буквально полмира (сейчас Россия занимает 92 место), в том числе Францию, Италию и Германию.

Сам Путин между тем считает, что все идет по плану, причем за год его оценка принципиально не поменялась. В апреле 2013-го, общаясь с народом, президент заявил, что удовлетворен тем, как правительство работает над исполнением указов. Точно такое же слово — «удовлетворительно» — Путин употребил во время большой пресс-конференции по отношению ко всей работе правительства. Работа регионов понравилась президенту гораздо меньше: на Госсовете 23 декабря он отметил, что на местах были «явные упущения и промахи».

Чтобы понять, как относятся к «майским указам» те, кто не участвует в их непосредственном выполнении, но знает о них не понаслышке, «Лента.ру» провела небольшой опрос политиков и независимых экономистов. Мы попросили экспертов максимально коротко, на уровне нескольких прилагательных, охарактеризовать «майские указы». Этот опрос не носит научный характер; редакция лишь пыталась выяснить, какие настроения доминируют в экспертном сообществе в конце 2013-го, когда выполнение «майских указов» оказалось под угрозой из-за замедления темпов роста экономики.

Оппозиционеры — как в Госдуме, так и за ее пределами — отмечают прежде всего популизм указов (Борис Немцов употребил даже словосочетание «красиво выглядящие») и невозможность их реализации. Дальше всех в критике «майских указов» пошел президент Фонда поддержки законодательных инициатив Григорий Томчин, который назвал подписанные Путиным документы «не имеющими к жизни никакого отношения».

Представители власти и «Справедливой России» (Алексей Митрофанов и Игорь Зотов), напротив, упирают на то, что указы исполнимы и сильно меняют экономику страны. Лидер Демократической партии России Андрей Богданов назвал их «адекватным ответом» на события зимы 2011-2012 года, когда на улицы крупных городов вышли десятки и даже сотни тысяч россиян, недовольных результатом парламентских выборов.

Экономисты, опрошенные «Лентой.ру», обратили внимание прежде всего не на сложность исполнения, а на то, что «майские указы» дорого стоят. По словам Вадима Новикова, старшего научного сотрудника Центра институционального развития РАНХиГС, они одновременно и «затратные», и «второстепенные»; Олег Шабров с кафедры политологии и политического управления РАНХиГС отмечает в указах то, что они политически мотивированы, но при этом экономически не просчитаны. По мнению Валерия Миронова, главного экономиста Центра развития НИУ ВШЭ, цели документов оторваны от инструментов их реализации.

Сразу два экономиста сравнили «майские указы» с документами советского времени. Так, Дмитрий Орешкин заявил, что они похожи на решения съездов КПСС — с виду правильны, но при этом не исполнимы, а уже упоминавшийся Валерий Миронов отметил, что «майские указы» происходят из плановой экономики и не имеют рыночных инструментов для реализации.

Впрочем, даже те, кто скептически настроен по отношению к «майским указам» и называет их по меньшей мере неоднозначными, признают, что они стали документом, по которому власть «сверяет часы». Так, руководитель управления макроэкономического анализа и исследований ЮникредитБанка Артем Архипов назвал «майские указы» «новым типом бенчмаркинга» («бенчмарком» на рынке называют ориентир для инвесторов).

Неизвестно, ощущает ли сам Путин, что с новым «бенчмарком» он пошел ва-банк и в случае, если «майские указы» будут пробуксовывать (как считают некоторые эксперты, опрошенные «Лентой.ру»), ему придется жертвовать частью своей команды — федеральной или региональной. Весь 2013 год выглядел в этом смысле бравадой, особенно выделяющейся на фоне замедления экономического роста. Прогнозы Минэкономразвития предполагают, что в ближайшее десятилетие Россию не ждет больше ничего хорошего, а значит, эти жертвы практически неизбежны.

Александр ПоливановАлександр Артемьев