Перетягивание палки

Петербургский Институт проблем правоприменения при участии правозащитного Комитета гражданских инициатив подготовил концепцию комплексной реформы правоохранительной системы в России. Реформа довольно радикальна: авторы концепции предлагают ликвидировать МВД, ГИБДД, ФСКН, реформировать Следственный комитет и некоторые другие ведомства, учредив вместо них «трехуровневую полицию» — муниципальную, региональную и федеральную. Одновременно необходимо сократить численность полицейских и повысить практически вдвое уровень их материального благополучия. Цель реформы вполне очевидна: больше половины жителей России не исключает незаконных действий со стороны полиции в свой адрес; каждый пятый гражданин опасается, что сотрудник правоохранительных органов будет применять к нему физическое насилие. «Лента.ру» изучила концепцию, которую готовили ученые и комитет, учрежденный бывшим министром финансов Алексеем Кудриным.

Работа над концепцией реформы продолжалась четыре года. В 2012-м Институт проблем правоприменения обнародовал исследование о состоянии правоохранительной системы в целом. На то, чтобы после этого окончательно сформулировать тезисы реформы, ушел еще год.

Проанализировав статистику, правоприменительную практику и опросив действующих сотрудников органов и судей, авторы концепции реформы пришли к выводу, что само название «правоохранительная» к нынешней системе неприменимо. У законопослушных граждан куда больше оснований бояться полицейских, чем у преступников. «В современной России работа полиции и других правоохранительных органов сопровождается таким количеством отрицательных побочных эффектов, что опасность для граждан, связанная с повседневной работой правоохранительной системы, сравнима по масштабам с опасностью, порождаемой преступностью, с которой эта система призвана бороться», — говорится в преамбуле к документу.

Его авторы взяли статистические данные из исследования «Евробарометр в России». Согласно этим данным, 51 процент граждан ожидает от полиции незаконных действий в свой адрес. В крупных городах с населением от 500 тысяч человек такие ожидания зафиксированы у 66,5 процента опрошенных. Больше всего жители страны боятся неправомерного задержания, вымогательств, оскорблений. Каждый пятый опрошенный боится физического насилия со стороны полицейских, в крупных городах этот показатель вырастает до 35 процентов.

Эти данные не коррелируют с опросами основных социологических служб, которые говорят, что полицейским доверяют 45-50 процентов населения. Фонд «Общественное мнение» даже сообщает о 65 процентах. Авторы концепции реформы оценивают такие показатели скептически. «Доверие является очень специфическим показателем. Оно очень сильно зависит от целого ряда факторов, влиять на которые полиция не в состоянии: например, от уровня открытости региональной информационной среды (в регионах с более развитыми СМИ и более квалифицированными журналистами уровень доверия всегда будет меньше), от территории (доверие в сельских регионах всегда будет выше, чем в городских), не говоря уже о том, что этот показатель оценивает не столько работу полиции, сколько качество работы полицейской PR-службы», — сказано в документе.

Когда у граждан возникает необходимость в защите, они все больше полагаются на себя, а не на правоохранительные органы. В разных регионах России создаются казачьи дружины и иные виды отрядов самообороны. Товарищества собственников жилья нанимают частные агентства, чтобы те выполняли полицейские функции. Зафиксированы первые случаи столкновения отрядов самообороны с полицейскими. До сих пор не забыт конфликт в Сагре (Свердловская область), где, не дождавшись помощи правоохранителей, местные жители сами взялись за оружие, чтобы защитить себя. «Это объективная тенденция, — говорится в документе. — Такие силы самообороны в любом случае будут создаваться, так как полиция не удовлетворяет общественный спрос на безопасность и правопорядок на местном уровне, а этот спрос, с развитием общества, растет не менее быстро, чем падает способность сверхцентрализованной полиции его удовлетворить». Авторы концепции реформы предлагают заполнить вакуум раньше, чем конфликты групп самообороны и полицейских станут обыденностью.

По словам авторов исследования, правоохранительная система в целом «является проблемным элементом российской государственности». «Ее несоответствие общему уровню развития экономики и общества становится тормозом для экономического роста и источником общественной нестабильности», — пишут они.

Что касается действующих сотрудников полиции, то их слишком много и они слишком мало зарабатывают. Эта ситуация предсказуемо способствует распространению коррупции. В России примерно 547 полицейских на сто тысяч человек населения, тогда как в странах Европы на те же сто тысяч их не больше 450 (за исключением Белоруссии). Бюджетные расходы на одного полицейского, по данным авторов концепции, в России составляют 20,4 тысячи долларов в год (сюда входит не только зарплата, но и средства, выделяемые на помещения, автомобили, оргтехнику и так далее). Это даже меньше, чем в Болгарии (25,3 тысячи долларов в год), не говоря, например, о Франции (74,2 тысячи долларов) или Эстонии (80,2 тысячи долларов). Больше всех в Европе зарабатывают норвежские полицейские — из бюджета на одного сотрудника в среднем выделяется 247,2 тысячи долларов в год. Реформа правоохранительных органов, как утверждают разработчики ее концепции, сможет повысить расходы на полицейских вдвое, до 40 тысяч долларов в год, причем без привлечения дополнительных средств. Авторы документа несколько раз подчеркнули, что дополнительных бюджетных расходов реформа не потребует, все финансирование будет осуществлено за счет урезания других расходов и сокращения численности полиции.

«Одной из отправных точек исследования стала оценка объективных показателей работы правоохранительной системы в сравнительной перспективе, — говорится в документе. — Во-первых, при очевидно более высоком уровне реальной преступности российская правоохранительная система регистрирует значительно меньше преступлений, чем большинство других стран. К примеру, в 2009 году в России было зарегистрировано 2100 преступлений на 100 тысяч населения, в то время как в Швеции — 15000, в Германии — 7400, в США — 3460, в Польше — 3000. Во-вторых, Россию отличает высокая официальная раскрываемость (43 процента по преступлениям против собственности и 84 процента по преступлениям против личности). При этом, по данным за 2010 год, в 92 процентах уголовных дел, переданных в суды районного уровня, содержится признание подозреваемого, что свидетельствует в пользу того, что в работу принимаются простые случаи и дела с готовым подозреваемым».

Авторы концепции реформы уверены, что со сложными делами правоохранительные органы работать не умеют, не могут и не хотят, а зачастую применяют и незаконные методы расследования. Широкого распространения эта информация не получает из-за закрытости любого правоохранительного ведомства — влиять на них не могут ни структуры общественного контроля, ни региональные или местные власти. Ведомства работают на высокие показатели «палочной» оценки. В итоге полиция, прокуратура и суды «становятся единым сообществом по выбору и доведению до обвинительного приговора перспективных дел». В этой связи не стоит удивляться тому, что 99,2 процента выносимых приговоров — обвинительные, а большинство дел рассматривается в судах по особому порядку, когда признание вины уже есть. «Фактически, обвинение против конкретного лица выдвигается еще оперативным работником до возбуждения уголовного дела. Следствие формирует дело, прокурорский работник, подписывающий обвинительное заключение, а за ним и судья лишь проверяют за следователем», — такой вывод содержится в документе.

Все это, считают его авторы, следствие системных проблем правоохранительных ведомств. Их пять: избыточная централизация, вертикальное иерархическое управление, множество параллельных вертикалей управления, «палочная» система учета эффективности и отсутствие внешнего контроля. Эти пять проблем и предлагают устранить авторы реформы. Она не похожа на знаменитую грузинскую реформу с ее прозрачными полицейскими участками и мощнейшей службой собственной безопасности, которая работает так, что ни один сотрудник не знает, в какой момент его действия отслеживаются и фиксируются. Однако предложенный российскими юристами вариант тоже в значительной степени радикален. Концепция предусматривает ликвидацию за ненадобностью МВД и ФСКН, серьезную реформу прокуратуры и Следственного комитета.

«Институт проблем правоприменения» предлагает создать на базе МВД, СК и ФСКН трехуровневую полицию — муниципальную, региональную и федеральную. Эти уровни будут действовать в одном правовом поле, но автономно друг от друга. При этом у них не будет вертикального подчинения — они будут подотчетны местным властям и общественным организациям, чья роль существенно возрастет. Муниципальная полиция будет охранять общественный порядок, заниматься профилактикой преступлений и регистрировать правонарушения, передавая их, если нужно, в региональную или федеральную полицию. Региональная полиция, по замыслу авторов, возьмет на себя преступления средней тяжести, охрану зданий органов власти и регулирование дорожного движения. В компетенции федеральной полиции будут тяжкие и особо тяжкие преступления на всей территории России, борьба с международной и организованной преступностью, другие федеральные функции. Предполагается, что здесь будут работать лучшие кадры нынешнего МВД, СК и ФСКН. Муниципальная полиция будет подотчетна городским властям, региональная — субъектам федерации, федеральная — первым лицам государства.

Дополнительно к трем видам полиции авторы реформы предлагают создать два федеральных органа — по борьбе с должностными преступлениями (то есть, по сути, независимую службу собственной безопасности, подотчетную лишь Госдуме) и службу по сбору и анализу криминальной статистики. Отдельно должен быть создан орган по борьбе с коррупцией. Принципиально, чтобы он был гражданским, не зависел от исполнительной власти и работал в связке с правозащитными организациями.

Помимо самого МВД не переживет реформу прежде всего вневедомственная охрана. Сейчас она неэффективна, превышение расходов над доходами выросло с трех процентов в 2006 году до 20 процентов в 2011-м. Авторы реформы предлагают сделать ВОХР рыночным предприятием, акционерами которого могут быть и государство, и частные лица. В существовании ФСКН авторы реформы тоже не видят смысла. В 2011 году из 215 тысяч преступлений, связанных с наркотиками, эта служба расследовала только 84 тысячи, остальное лежало на плечах МВД.

Особо реформаторы настаивают на упразднении отдела по борьбе с экономическими преступлениями. «Практика показывает, что возбуждение уголовных дел в сфере экономики без заявления потерпевшего стало ключевым механизмом коррупционной активности сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Ущерб, который наносится экономике такой "борьбой", превышает тот ущерб, который наносится такой преступностью», — настаивают авторы концепции реформы. Функции ОБЭП могли бы взять на себя Счетная палата, Росфинмониторинг, налоговые службы и Росфиннадзор.

Внутренние войска должны быть переданы в ведение Министерства обороны, поскольку в МВД они сейчас введены искусственно. Или же из них можно сделать национальную гвардию, подотчетную президенту. Если регулирование дорожного движения возьмет на себя полиция региона, то выдачу водительских прав предлагается отдать гражданскому ведомству при министерстве транспорта. Таким образом, в ГИБДД не будет никакой необходимости.

Наконец, будущую полицию предлагается избавить от отделов по работе с  несовершеннолетними и передать трудных подростков в органы опеки. Потому что сложным детям нужна помощь, а не постановка на учет, которую авторы реформы трактуют как «досудебную репрессию».

Реорганизация значительно разгрузит полицейских. Например, оперативных работников и следователей перестанут срочно бросать на охрану массовых мероприятий. Станет меньше бумажной работы. Cейчас начальник МВД региона вынужден покрывать нерадивых сотрудников отделения полиции — он отвечает за них перед федеральным центром. После реформы эта вертикаль будет устранена. Полиция более высокого уровня будет ответственна за дисциплину уровня нижестоящего, а значит, сама будет заинтересована в выявлении правонарушений, совершенных полицейскими.

Существенные изменения, по замыслу авторов концепции реформы, претерпят системы оценки и контроля деятельности правоохранительных органов. Регистрацию сообщений о преступлениях следует отделить от их расследования. То есть сотрудник, принимающий заявления, не будет заинтересован в том, чтобы брать только легкораскрываемые. При возбуждении уголовных дел по факту, без подозреваемого, сроки расследования не будут регламентироваться и, соответственно, не возникнет необходимости привлечь к ответственности хоть кого-то, лишь бы любой ценой сохранить уровень раскрываемости. При появлении подозреваемого сроки, напротив, станут «жесткими и нацеленными на обеспечение скорейшего доступа обвиняемого к судебному рассмотрению дела». Кроме того, будет сокращено число оценочных показателей. Так, планируется, что количество прекращенных дел или оправдательных приговоров не будут негативно влиять на оценку, что поможет обеспечить справедливое разбирательство.

В итоге же, говорится в концепции реформы, численность полицейских в России снизится до показателей стран Восточной и Центральной Европы. Уровень преступности будут контролировать не те, кто принимает заявления, а несколько независимых источников. Приоритетными станут не самые простые дела, а наиболее общественно-опасные. Участковый полицейский перестанет быть мистическим персонажем, его контакты можно будет взять сразу в нескольких общественных организациях, которые не просто контролируют полицию, но ставят ей задачи в зависимости от криминогенной ситуации в отдельно взятой местности. Наконец, за сотрудниками полиции признается право на добросовестную ошибку, чтобы у них не было стимула ее скрыть. «Палочная» система оценки уйдет в прошлое, вместо нее появится дифференцированная оценка по видам деятельности.

В целом же, уверены авторы концепции реформы правоохранительных органов, полиция станет более управляемой, подотчетной, дружелюбной и менее коррупционной. Кроме того, исчезнет ее негативное влияние на бизнес и инвестиционный климат.

«Руководство МВД детально изучило концепцию реформы, — заявил «Ленте.ру» научный руководитель Института проблем правоприменения Вадим Волков. — Руководство страны, по крайней мере, в курсе, что такая концепция разработана. Мы, безусловно, рассчитываем на то, что и исследование, и рекомендации будут использованы действующим руководством страны, поскольку проблем с правоохранительной деятельностью становится все больше, улучшений нет, несмотря на увеличение расходов. Без организационных реформ уже не обойтись. Но решиться на децентрализацию, на повышение общественного контроля, на сокращение штабных нахлебников очень сложно. Руководству страны надо выбрать между интересами ведомства и интересами общества, которое создает блага и на налоговые отчисления содержит правоохранительные органы. Чтобы помочь политическому руководству принять правильные решения, необходимо давление общества. Когда есть конкретная программа решения проблем, понятно, чего требовать».

Андрей Козенко