На всех не угодишь

Мировой финансово-экономический кризис 2008-2009 годов и последовавшая за ним рецессия привели к сокращению социальных расходов по всей Европе. Где-то, как в средиземноморских странах, это вызывает регулярные акции протеста, где-то, как в Нидерландах, приводит к переосмыслению государственной идеологии. «Лента.ру» решила посмотреть, как зарождалась европейская идея государства всеобщего благосостояния в 1960-1970-х годах и как она пережила свой первый кризис в 1980-х: без учета опыта 30-летней давности невозможно понять, в каком направлении движется Европа, восстанавливающаяся после обвала ВВП.

Альтернатива «-измам»

Истоки происхождения идеи государства всеобщего благосостояния часто находят в социальных реформах Отто фон Бисмарка в Германской империи в конце 1880-х годов. Она была призвана увеличить поддержку правительства в широких слоях общества и составить противовес оппозиционным либеральным и социалистическим настроениям. Прогрессивное для того времени законодательство, которое предусматривало выплату пенсий и страхование от несчастных случаев на работе, позволило укрепить стабильность и приостановить массовый отъезд немецких рабочих в США. Преобразования Бисмарка, а в дальнейшем реформаторская деятельность британского премьера Дэвида Ллойд-Джорджа и итальянского политика Джованни Джолитти стали образцом буржуазного реформизма — попыток властных элит в начале XX века снизить напряжение в обществе с помощью государственного вмешательства. Успех реформистских инициатив, запущенных «сверху», показал, что капитализм поддается культивации, а классовые конфликты могут быть сглажены.

Совершенно иные задачи и масштабы встали перед западными — и прежде всего европейскими — правительствами после Второй мировой войны. В то время как Соединенные Штаты вышли из нее экономическим лидером, Старый Свет лежал в руинах, а коммунистическая альтернатива традиционному пути развития была едва ли не на пике популярности, как и внешнеполитический престиж Советского Союза. Европе требовалась такая модель, которая позволила бы сохранить преимущества капиталистической экономики, а также избежать соблазнов построения авторитарных режимов и копирования советского строя.

На этом фоне и возникло государство всеобщего благосостояния (иногда его называют государством всеобщего благоденствия или социальным государством). Обычно под этим словосочетанием подразумевается модель государства с высоким уровнем социальных расходов. В такой экономической модели граждане получают значительную помощь со стороны властей или различных форм государственно-частного партнерства; в экономике доминирует госсектор, а уровень налогообложения граждан и бизнеса остается средним или выше среднего.

Государство всеобщего благосостояния никогда не было исключительно экономическим феноменом, сохраняя сильную идеологическую компоненту — его сторонники часто использовали нравственные аргументы в поддержку своих взглядов. Показательно, что один из инициаторов социальных реформ в Великобритании, либеральный политик Уильям Беверидж, еще в 1942 году выделил пять угроз, с которыми, по его мнению, британскому обществу предстояло столкнуться после войны. Среди них только одна имела доминирующую экономическую составляющую — это бедность. Другими четырьмя политик назвал болезни, невежество, ущербность и безделье. Бороться с ними Беверидж предлагал через социально-экономические преобразования, которые включали бы создание системы всеобщего здравоохранения, социальное страхование и борьбу с безработицей.

В 1950-е, а особенно в 1960-е и 1970-е годы европейские государства начали тратить все больше средств на поддержку высокого уровня жизни своих граждан (например, во Франции с 1951-го по 1981 год расходы на социальные нужды выросли с трети до половины всех бюджетных трат). Государство всеобщего благосостояния стало не просто реформированным капитализмом, а во многом действующей альтернативой как социализму и коммунизму, так и «традиционному» капитализму. Даже в США в начале 1960-х значительная часть общества, особенно прогрессивно настроенные демократы, выступала за построение государства всеобщего благосостояния.

Очевидно, что в каждой стране эта модель обладала своей спецификой и опиралась, в том числе, на местные традиции. В 1960-1970-х годах социальные реформы в различных формах были характерны для большинства западноевропейских государств. Однако наиболее показательными они были в Великобритании, ФРГ и Италии.

Взгляд изнутри

В практической плоскости государство всеобщего благосостояния зависело от экономического роста. Например, в ФРГ в 1950-е годы он достигал восьми процентов, а в 1960-е — 4,6 процента. В Великобритании показатели были скромнее — они достигали четырех-пяти процентов в 1950-1970-е, а в Италии в послевоенные годы экономика росла со средней скоростью 5,8 процента в год. Рост ВВП позволял правительствам этих европейских государств наращивать социальные расходы в духе кейнсианской доктрины. Она предусматривала прежде всего стимулирование спроса — считалось, что платежеспособное население будет активно покупать товары и услуги, тем самым способствуя экономическому росту.

Примерно в том же ключе действовал президент-демократ Франклин Рузвельт в США 1930-х годов, чтобы справиться с кризисом и выйти из Великой депрессии. Однако в европейских государствах по пути государственного регулирования экономики и социальной сферы пошли гораздо дальше, чем в Новом Свете. Европейцы не боялись наращивать расходы бюджета на социальные нужды, а в случае необходимости — национализировать целые отрасли экономики, как в Соединенном Королевстве поступили со здравоохранением после войны.

Поначалу экономическая модель государства всеобщего благосостояния работала превосходно, что отражалось как в макроэкономической статистике, так и на уровне жизни рядовых граждан. Например, в Великобритании за десять лет с 1951-го по 1961 год количество владельцев автомобилей выросло на 250 процентов, а в период с 1955-го по 1960-й средний ежегодный заработок увеличивался на 34 процента, в то время как стоимость потребительских товаров снижалась.

В бюджете ФРГ в 1950-1970-е годы доля социальных расходов возросла с 19,2 процента до 32,2 процента (.pdf). Куда более показательным, впрочем, был рост налогов, который и обеспечивал высокий уровень социальной поддержки. Если средние налоги в ФРГ 1950 года достигали 31,6 процента, то в 1975 году они уже составляли 42,7 процента (.pdf). Это позволило расширить круг получателей различных форм помощи как от государства, так и от различных форм частно-государственного партнерства, которое было развито в ФРГ. В частности, в 1974 году в обязательное медицинское страхование были включены фермеры, представители свободных профессий, студенты и инвалиды (.pdf).

Помимо роста бюджетных расходов и перенаправления их на социальные нужды, европейские правительства активно создавали новые ведомства и институты. В частности, в Великобритании в 1968 году на базе Национального бюро помощи (National Assistance Board) и нескольких сопутствующих ведомств было образовано Министерство здравоохранения и социальной защиты (Department of Health and Social Security). В его задачу вошло распределение помощи нуждающимся британцам. Несмотря на стабильные показатели роста ВВП после Второй мировой, в период с 1950-го по 1980-й год в Соединенном Королевстве количество получателей различных социальных пособий выросло с 1,5 до 3,3 миллиона человек. Рост количества британцев, нуждавшихся в помощи, стал первым признаком того, что при создании государства всеобщего благоденствия послевоенные правительства допустили какие-то ошибки.

В Италии государство социального благосостояния полностью оформилось чуть позже, чем в других европейских странах — лишь к концу 1970-х, с созданием всеобщей пенсионной системы. При этом специалисты заметили потенциальные уязвимости в итальянской системе социального обеспечения уже в 1960-е годы, когда начал накапливаться дефицит частных пенсионных фондов. Но в полной мере недостатки системы социальной помощи в Италии обнаружились в 1980-х и 1990-х годах, когда страна столкнулась с неблагоприятными изменениями экономической конъюнктуры.

Несложно заметить, что эта модель, привлекательная для широких слоев общества, в основе своей зависела от роста ВВП. Именно увеличение экономики позволяло наращивать социальные расходы и повышать зарплаты, что стимулировало спрос. Стоило исчезнуть экономическому росту — и над государством всеобщего благосостояния нависла угроза.

Правый поворот

Западноевропейские страны оказались уязвимы в том числе еще и потому, что являлись неотъемлемой частью мировой экономики. К 1970-м годам европейская промышленность столкнулась с конкуренцией со стороны не только США, но и Японии. Вдобавок конкурентоспособность европейских предприятий оказалась подорвана государственным регулированием и высокими налогами. Кроме того, в 1973 году ОПЕК резко повысила нефтяные цены, что оказало шоковый эффект на развитые государства, вызвав среди прочего рост безработицы. Западная Европа и США также были вынуждены пережить отложенные последствия длительного использования кейнсианской доктрины — высокую инфляцию.

Совпадение высокой инфляции и безработицы получило название стагфляции. Это состояние экономики ранее было абсолютно неизвестным и на некоторое время обезоружило западный мир. Традиционный для кейнсианства подход — повышение социальных расходов — перестал работать, так как все выгоды для населения съедались ростом цен.

В то время как послевоенный экономический консенсус поощрял государственные расходы и борьбу с безработицей, выбранный для борьбы с кризисом неоконсервативный подход предписывал бороться с другими напастями — инфляцией, засильем государства в экономике, высокими налогами. Очевидно, что общество всеобщего благосостояния, которое зависело от государственного дирижизма и налоговых поступлений, было обречено как минимум на серьезные реформы.

Наиболее ярким примером правого поворота в Европе в 1980-е годы стала деятельность британского премьера Маргарет Тэтчер. Она серьезно ограничила в правах профсоюзное движение, сократила часть социальных расходов, способствовала приватизации ряда секторов экономики. Действия Тэтчер послужили образцом и для других европейских государств. При этом трансформация государства всеобщего благосостояния в каждой европейской стране опять-таки отличалась своей спецификой.

Наиболее последовательно неоконсерваторы действовали в Великобритании, гораздо менее активно — в ФРГ. По данным Бундесбанка, приватизация части государственных предприятий в Западной Германии позволила сократить долю государства в ВВП с 52 процентов в 1982 году до 46 процентов в 1990-м. Итальянский парламент в 1980-е обсуждал предложения по сокращению социальных расходов, но они касались лишь второстепенных статей. С 1983 года пациенты были вынуждены оплачивать до 15 процентов от стоимости прописанных лекарств, а затем размер компенсации был увеличен до 30 процентов. О неспособности Италии сократить социальные расходы свидетельствует тот факт, что к 1990 году социальные расходы там не только не уменьшились, но даже выросли за десять лет с 19,4 до 24,1 процента ВВП (.pdf).

Неизвестно, чем бы завершился неоконсервативный поворот для европейских государств, если бы не развал коммунистической системы в конце 1980-х, вызвавший тектонические сдвиги в политической сфере. Вместе с радикальной сменой политического ландшафта произошли и изменения в экономике, часть из которых, впрочем, не была связана с распадом СССР — например, компьютеризация и транснационализация. В результате всех перемен в начале и середине 1990-х годов был либерализован рынок труда, социальная мобильность населения повысилась, а уровень жизни вырос. Но самое главное заключалось в том, что с исчезновением СССР утратили всякую актуальность коммунистические идеи и социалистическая альтернатива капиталистическому обществу.

Государство всеобщего благосостояния оказалось временным решением, которое в своем традиционном воплощении не выдержало экономических, политических и идейных перемен. Уже в XXI веке привычные для этой модели высокие социальные расходы не могли не попасть под сокращение. Например, в Греции бюджетные траты формировали до 50 процентов ВВП, а пенсионерам гарантировалась пенсия, которая достигала 80 процентов от зарплаты, что было едва ли не самым высоким показателем для ЕС (.pdf). Неудивительно, что подобный уровень расходов для государства с задолженностью в 142,8 процента ВВП показался Брюсселю неприемлемым.

Тот факт, что концепция государства всеобщего благосостояния популярна и сегодня, легко объясним современной уязвимостью Евросоюза — в кризисные периоды идеи социальной поддержки всегда находят отклик. История этой экономической модели может помочь современным европейским странам, нашедшим баланс между социальной защищенностью и экономической гибкостью, избежать ошибок тридцатилетней давности. Новейшая история Европы показала, что государство всеобщего благосостояния просто невозможно без экономического роста, а наращивать «социалку» без увеличения ВВП пока так никто и не научился.

Александр Ратников