Закон, удобный во всех отношениях

Едва ли не самое интересное в новом пакете антироссийских санкций, одобренных Сенатом США, это само название — «Закон о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии». Обычно санкции вводятся, чтобы принудить государство изменить что-то в его политике: так, поправка Джексона-Вэника была нацелена на то, чтобы отбить у СССР охоту препятствовать эмиграции евреев. В случае с новым законом получается, что Вашингтон не добивается какой-то цели, а просто наказывает Россию. А поскольку «влияние в Европе и Евразии» — понятие эфемерное и плохо поддающееся измерению, повод для отмены санкций найти будет крайне сложно. Да и вряд ли США станут его искать — слишком уж полезен этот санкционный пакет для них при выстраивании диалога с европейскими партнерами.

Пока Дональд Трамп представлял США в первом международном турне, в профильных комитетах сената кипела работа. Там удалось «поженить» законопроекты республиканцев и демократов, и 14 июня 97 голосами «за» и всего двумя «против» были приняты поправки к закону об иранских санкциях. Эти поправки и есть новый антироссийский пакет. Их же можно назвать первой существенной победой американских законодателей с момента инаугурации Трампа.

Капитолийский карточный домик подошел к этому реваншу системно: слияние двух законопроектов и увязка с Ираном позволили добиться поддержки обеих партий и заранее связать руки президенту. Насчет вето теперь можно не беспокоиться: оно обходится двумя третями голосов, а в сенате по этому вопросу практически консенсус. К тому же масштабы медийного шума при ветировании такого закона даже сложно представить. Да и не дойдет дело до вето. Включение антироссийского пакета в большой иранский ставит перед Белым домом простой вопрос: хотите усилить давление на Тегеран — а администрация Трампа горячо и открыто этого желает, — будьте добры, господин президент, аналогично поступить и с Москвой.

Американским законодателям от данной инициативы пока одни плюсы: действенный рычаг давления на Трампа, ресурс для торга с европейцами (которые начали поговаривать о том, что пора им взять свою судьбу в свои руки) и странами Азии (в общем, приветствовавшими российский поворот на Восток), а также — демонстрация избирателям, что ястребами могут быть не только члены команды Трампа.

Поэтому новые санкции напрямую влияют не только на российскую газовую отрасль, но и на расклад сил в американской элите. Раньше санкции были традиционно президентской зоной ответственности, а Конгресс только усиливал действующие нормы — в основном, придерживаясь внутренних интересов в борьбе за избирателя. Реальный механизм исполнения санкций проходит через исполнительную власть, преимущественно — через Казначейство. Никакого механизма публичной оценки эффективности санкционных кампаний нет, есть примеры разовых обсуждений в профильных комитетах Конгресса — но не более того. Новый законопроект, идущий вразрез с ранними заявлениями Трампа о вреде антироссийских санкций, — попытка Конгресса хотя бы частично перехватить контроль над этим инструментом внешней политики США. Вопрос в том, насколько рьяно Казначейство будет следить за исполнением нового санкционного закона.

Важно понимать, как работает американская санкционная кухня. Когда есть черные списки лиц и компаний, Казначейство использует все технические возможности для отслеживания операций с этими людьми и компаниями через ФРС и SWIFT. Рабочих механизмов эффективного отслеживания операций с «отраслями» и «любыми лицами и компаниями, вложившими более 10 миллионов долларов США», у Казначейства нет. Поэтому законопроект содержит параграф о необходимости в течение шести месяцев провести детальное исследование российской элиты, ее активов, аффилированных компаний, приближенных иностранных лиц. Этот публичный список и должен стать дорожной картой для Казначейства — на какие транзакции охотиться. Иначе об эффективном надзоре за исполнением нового законопроекта можно забыть.

Помимо отдельных отраслевых мер, законопроект предполагает ряд долгосрочных последствий и для России, и для других стран.

Во-первых, вопрос об антироссийских санкциях переводится из исключительной компетенции президента в практически полную компетенцию Конгресса — без его одобрения большинство санкций снять теперь нельзя. А американские конгрессмены куда менее склонны к перезагрузкам отношений с Россией, чем американские президенты. 38-летняя история действия поправки Джексона-Вэника (отменили в отношении России только в 2012 году) тому наглядное подтверждение. Таким образом, новый законопроект забетонирует антироссийский вектор американской внешней политики надолго.

Более того, конкретные формулировки закона делают его практически неотменяемым. Так, совершенно неясно как конгрессменам удастся когда-либо признать, что Россия больше не оказывает «влияния в Европе и Евразии» (а это точная цитата из обоснования нового закона). А без такого признания санкции не отменить.

Во-вторых, неформальные санкции, действовавшие против ряда российских компаний еще с 2014-го, превращаются в формальные и расширяются. Отныне действуют не только фиксированный черный санкционный список лиц и компаний, но и подсанкционные «категории»: например, госкомпании в сфере металлургии или газовая промышленность.

В-третьих, закон описывает возможности применения санкций, но не делает конкретные виды наказания обязательными. Это ощутимый козырь для Вашингтона в отношениях с европейскими, да и любыми другими странами, желающими проводить собственную политику по российскому направлению.

Стоило Рексу Тиллерсону на днях пожаловаться, что все союзники просят об улучшении отношений с Россией, как Капитолий нашел утешение для госсекретаря — угрозу применить обширные санкции уже против самих союзников. Санкции против России по иранской модели — это и косвенные санкции против всех сочувствующих Москве или хотя бы неравнодушных к российскому газу. Именно поэтому со столь резкой реакцией против американских санкций мгновенно выступили Германия и Австрия, хотя еще в начале недели Берлин в лице министра обороны Урсулы фон дер Ляйен призывал к переговорам с Москвой с позиции силы. С Москвой, но, как выяснилось, не с Берлином.

В случае принятия закона судьбу тех лиц и компаний, которые своими действиями подпадут под его действие, будет определять президент США — именно в его компетенции выбор конкретных мер наказания. В законе это элегантно отражено с помощью модального глагола «мочь» в части определения мер наказания за нарушение американского санкционного режима.

Вот за эту модальность и будут после принятия закона вестись вязкие переговоры между США и другими странами. Ведь согласно законопроекту американский президент может издать исполнительный указ и отключить европейского партнера «Газпрома» по проекту «Северный поток» от американской финансовой системы (то есть от 96 процентов долларовых транзакций). А может и не отключить. Вопрос в том, на что готовы партнеры США ради того, чтобы Вашингтон был милостив. Эти возможности могут сделать новый закон привлекательным и в глазах Трампа — ведь открывается широкий простор для столь любимых им сделок.

То, что на сделки США пойдут, можно предсказать исходя из опыта Ирана, в отношении которого аналогичное законодательство применяется с 1990-х. Норвежцы, китайцы, корейцы, шведы, итальянцы и японцы инвестировали в иранскую нефтегазовую промышленность уже во время действия Иранского санкционного акта (новый антироссийский пакет к нему близок) миллиарды долларов и не попали в черные списки Казначейства. Без санкций ООН за повышенную комиссию или привлекательный рынок практически любая корпорация, включая крупнейшие мировые транснациональные (ТНК), была готова участвовать в санкционных или потенциально санкционных проектах в Иране. При этом подобные ТНК имели достаточно лоббистских возможностей, чтобы параллельно с иранскими проектами продолжать вести дела в США, получая средства из американского бюджета в рамках реализации федеральных контрактов. По косвенным оценкам, в 2000-е более 70 европейских, американских и азиатских корпораций успешно совмещали в своей работе иранское и американское направления. Хотя сегодня такая ситуация США, безусловно, не устраивает, абсолютно эффективных мер для ее устранения у Вашингтона нет.

Более того, можно ожидать, что, чем больше США будут распространять свое экстерриториальное законодательство на третьи страны, то есть делать Китай или отдельную европейскую страну, заинтересованную хотя бы в секторальном сотрудничестве с Россией, заложником собственной внешней политики, тем большее будет этому противодействие. В первую очередь, через большее разнообразие в международной финансовой системе — главном на сегодня поле американских санкций.

Для главного адресата новых санкций, России, закон, если он будет принят в нынешнем виде, закрепит «определенность намерений» американского истеблишмента на годы вперед. Санкции — это не реактивная мера, которую взбалмошно можно отменить (на что надеялись многие в России после избрания Трампа). Санкционный режим со стороны США на ближайшие десятилетия уже на законодательном уровне станет структурным условием для российской внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности.

Анастасия Лихачева к.п.н., заместитель директора Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ