Думу перекосило

Анализ работы Госдумы шестого созыва, то есть с начала 2012 года, показал, что наибольшее внимание депутаты, сенаторы, правительство и президент уделяют регулированию вопросов государственного строительства и конституционных прав граждан. Совершенствование экономической политики и социальной сферы заботит законодателей куда меньше.

Нынешний отчет о состоянии российского законодательства уже второй по счету. Публиковать ежегодные отчеты предложил председатель Госдумы Сергей Нарышкин. Цель — повысить качество принимаемых законов. «Профессиональный парламент обязан разбирать по полочкам свои ошибки и достижения», — заявил Нарышкин во время рассмотрения отчета обеими палатами парламента 17 декабря.

Статистика, приведенная в документе, показывает, что депутаты Госдумы — самые активные в законотворческом процессе: почти 50 процентов инициатив, вошедших в портфель Госдумы 6-го созыва, внесено ими. На втором месте — региональные парламенты (25 процентов), на третьем — правительство (15 процентов). Сенаторы за пять сессий внесли только 8 процентов инициатив, а президент — менее 1 процента.

Но количество не всегда переходит в качество — депутаты и в лидерах по числу отклоняемых законопроектов. Из 2512 внесенных ими в текущем созыве инициатив 1211 были отклонены либо сняты с рассмотрения. А доля принятых депутатских законопроектов от общего числа рассмотренных за созыв инициатив составляет только 20,22 процента.

Что касается региональных парламентов, то более половины их законопроектов (750 из 1296) также было отклонено. Как неоднократно отмечалось федеральными парламентариями, связано это с низким качеством подготовки законопроектов. Доля принятых законов, внесенных субъектами, — менее 9 процентов от общего числа рассмотренных инициатив.

Среди принятых за 6-й созыв законопроектов наиболее высока доля тех, что были внесены президентом (свыше 98 процентов) и правительством (93,6 процента). На третьем месте — Высший арбитражный суд (66,7 процента).

Особое внимание депутаты, сенаторы, правительство и президент уделяют регулированию вопросов государственного строительства и конституционных прав граждан. У депутатов доля таких законопроектов — 44 процента, в сфере экономической политики — 23 процента, в сфере социальной политики — 17 процентов.

У сенаторов статистика схожая: 45 процентов всех их инициатив относится к регулированию вопросов госстроительства и прав граждан. Региональные депутаты озабочены этими вопросами не меньше, чем федеральные парламентарии.

Примечательно, что доля вносимых президентом инициатив в области госстроительства от созыва к созыву только растет: в Думе 4-го созыва их было 30 процентов от общего числа внесенных президентом; в Думе 5-го созыва — 42 процента, в Думе 6-го созыва — уже 50 процентов. Увеличивается доля президентских законопроектов и в области обороны и безопасности — в Думе 6-го созыва таковых уже 8 процентов. Доля инициатив президента в сфере социальной и экономической политики несущественна — 3 и 2 процента соответственно.

Наибольшая часть правительственных законопроектов (25 процентов) также относится к регулированию вопросов госстроительства и конституционных прав; 21 процент — в области бюджетного, налогового и финансового законодательства. Доля вносимых в Госдуму экономических правительственных законопроектов повышается.

Вице-президент Российской академии наук Талия Хабриева критикует законодателей за дисбаланс. «Соблюдение баланса между отраслями законодательства — очень важный принцип правотворчества, — заявила она на заседании Госдумы. — Как показал отчет, этот баланс, к сожалению, не сохранен».

По подсчетам Хабриевой, приведенным для сравнения, Конгресс США 113-го созыва принял 203 законодательных акта, из которых только 10 процентов посвящено устройству государственной власти и правам граждан, еще столько же внешней политике, а все остальное — социально-экономической сфере. Получается, что законодатели США больше отвечают чаяниям избирателей. В будущем Госдуме надо этот перекос устранить.

В опубликованном проекте отчета (ответственные редакторы документа — председатели комитетов по конституционному законодательству Госдумы и Совета Федерации Владимир Плигин и Андрей Клишас) отмечено, что российские законы становятся качественными. Талия Хабриева с этим не совсем согласна. По ее мнению, качество принимаемых Думой законов «до необходимого уровня недотягивает».

Председатель комитета Совета Федерации по социальной политике Валерий Рязанский сообщил «Ленте.ру», что у него представленная статистика тревоги не вызывает и каким-либо волевым решением пропорции для законодателей вводить не стоит. По его словам, большой удельный вес «конституционных» вопросов в повестке Госдумы обусловлен тем, что «за 20 лет мы еще не выстрадали до конца модель законодательства в сфере управления государством». Это касается и наделения полномочиями министерств и ведомств, оптимального их количества, определения уровня их ответственности, вопросов, связанных с госзаказом.

Как отмечает специалист по проблемам законотворчества, доцент РАНХиГС Екатерина Шульман, основная часть отчета состоит из комплиментов, которые Дума делает сама себе. По ее наблюдениям, «проектов вносится все больше, инициаторы их самые разные, внезапно и быстро одобряются проекты, внесенные отдельными депутатами, не членами «Единой России», которых в прошлых созывах назвали бы маргинальными. Один из примеров — пакет поправок в закон о рекламе, внесенный эсером Игорем Зотовым и принятый в конце весенней сессии за 11 дней.

По словам Шульман, если бы в отчете были итоговые данные за весеннюю и осеннюю сессию 2014 года, они показали бы основную законотворческую новацию последнего времени — приближение депутатской законопроектной эффективности к правительственной. «По итогам весенней сессии 2014 года среди подписанных президентом новых законов было 115 депутатских и 120 правительственных. Результат невиданный, поскольку традиционно в Думе основной законодатель — правительство», — говорит эксперт.

Дина Ушакова